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4 de Março de 2021
2º Grau
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Tribunal de Justiça do Ceará
há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
3ª Câmara Direito Público
Publicação
02/09/2019
Julgamento
2 de Setembro de 2019
Relator
ANTÔNIO ABELARDO BENEVIDES MORAES
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-CE_APL_00696667420168060167_ca167.pdf
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Inteiro Teor

ESTADO DO CEARÁ

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

PROCESSO Nº: 0069666-74.2016.8.06.0167

APELAÇÃO CÍVEL

COMARCA: SOBRAL – 2ª VARA CÍVEL

APELANTE: MUNICÍPIO DE SOBRAL

APELADO: ARNAUD DE HOLANDA CAVALCANTE

APELADA: ALOMA MARIA FEIJÃO CAVALCANTE

RELATOR: DES. ANTÔNIO ABELARDO BENEVIDES MORAES

EMENTA: CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MUNICÍPIO DE SOBRAL. IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO. CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE. REQUISITOS ESTABELECIDOS NA CF/1988 E NA LEGISLAÇÃO FEDERAL. INOBSERVÂNCIA. APLICAÇÃO DA SANÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. CUSTAS PROCESSUAIS. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. ISENÇÃO LEGAL DO ENTE PÚBLICO. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA.

1. O ordenamento jurídico admite a função extrafiscal do IPTU como instrumento de política urbana, possibilitando, assim, cobrar dos contribuintes alíquotas progressivas no tempo em razão de eventual descumprimento da função social da propriedade. Esse mecanismo busca fazer com que o proprietário seja estimulado a utilizar adequadamente seu imóvel, observando o plano municipal de urbanização. Almeja a Administração Pública, em última instância, diminuir a quantidade de áreas não ocupadas ou subutilizadas, que são comumente usadas como mecanismo de especulação imobiliária, o que dificulta o crescimento da cidade e prejudica a coletividade.

2. Analisando os dispositivos combatidos na origem e que constam do Código Tributário do Município de Sobral, verifica-se que não houve prévia delimitação das áreas incluídas no plano diretor, bem como não constou previsão, e sequer demonstração, da efetivação de notificação do contribuinte para cumprir a obrigação de utilizar adequadamente seu imóvel em

momento anterior à incidência imposto.

3. Essas circunstâncias evidenciam que a municipalidade não seguiu as diretrizes estabelecidas pela CF/1988 e legislação federal pertinente, tornando-se indevida a cobrança do IPTU progressivo no tempo, devendo, portanto, o contribuinte adimplir o tributo na forma simplificada sem a instituição de sanção, conforme providência adotada no juízo a quo. Precedentes do TJCE em casos idênticos.

4. A confirmação da inconstitucionalidade declarada na origem dispensa a submissão da matéria ao Órgão Especial (cláusula de reserva de plenário – art. 97 da CF/1988 e Súmula Vinculante nº 10), pois o provimento jurisdicional está em consonância com a orientação firmada no Plenário do STF.

5. Impossibilidade de condenar o ente público ao pagamento das custas processuais, em face da isenção legal.

6. Apelo conhecido e parcialmente provido. Sentença reformada em parte, especificamente para excluir da condenação a obrigação do adimplemento das custas imposta ao Município de Sobral.

ACÓRDÃO

ACORDA a 3ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO CEARÁ , por uma de suas turmas julgadoras, à unanimidade, em conhecer da apelação, para dar-lhe parcial provimento, nos termos do voto do relator, parte deste.

Fortaleza, 2 de setembro de 2019.

RELATOR

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta contra sentença prolatada pelo juízo da 2ª Vara Cível da Comarca de Sobral (páginas 148/156), o qual julgou procedente a pretensão autoral no sentido de declarar “a inconstitucionalidade do art. 6º e seu parágrafo único da Lei Municipal Complementar nº 02/1997 e do art. 10, § 1º, da Lei Municipal Complementar nº 39/2013, e, por conseguinte, determino ao Município de Sobral que se abstenha de cobrar IPTU progressivo em razão do tempo, devendo ser cobrada a alíquota base de 1,5% sobre o valor venal do imóvel do autor”, tendo, na mesma oportunidade, indeferido o pedido de tutela provisória de urgência e condenado o requerido ao pagamento das custas processuais.

Inconformado, o ente público recorre (páginas 165/177) alegando que foi instituída a progressividade extrafiscal do IPTU como forma de dar cumprimento à função social da propriedade urbana, não havendo qualquer vício de constitucionalidade ou de legalidade, notadamente quando se busca combater a ociosidade dos terrenos urbanos que servem apenas para especulação imobiliária e trazem prejuízo ao erário.

Contrarrazões acostadas às páginas 182/203, peça em que os apelados refutam os fundamentos contidos na insurgência da municipalidade.

Cumpridas as formalidades, o feito foi remetido para esta Corte, tendo a PGJ deixado de emitir parecer de mérito por entender que na demanda não existe interesse público justificador de sua atuação (páginas 210/217).

Termo de conclusão datado de 15/04/2019 (página 218).

É o relatório, no essencial.

VOTO

Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço da apelação.

Inicialmente, saliento que o IPTU é um tributo de responsabilidade dos Municípios que possui como fato gerador a propriedade imobiliária urbana, incluindo o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou acessão física (CTN, art. 32). Sua finalidade é eminentemente fiscal, possuindo escopo arrecadatório para que o montante captado seja destinado ao tesouro público e aplicado em qualquer área governamental, já que se trata de imposto não vinculado.

Entretanto, o ordenamento jurídico pátrio também admite a função extrafiscal desse tributo como instrumento de política urbana, possibilitando, assim, cobrar dos contribuintes alíquotas progressivas no tempo em razão de eventual descumprimento da função social da propriedade.

Esse mecanismo busca fazer com que o proprietário seja estimulado a utilizar adequadamente seu imóvel, observando o plano municipal de urbanização. Almeja a Administração Pública, em última instância, diminuir a quantidade de áreas não ocupadas ou subutilizadas que são comumente usadas como mecanismo de especulação imobiliária, o que dificulta o crescimento da cidade e prejudica a coletividade.

Ao editar a Súmula nº 668, o STF acentuou:

“É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.” (destaquei)

Como se observa, seja em momento anterior ou posterior à EC nº 29/2000, o estabelecimento de alíquotas progressivas de IPTU se torna permitida se for para assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.

Acontece que tal instituição depende da estrita obediência aos parâmetros traçados no art. 182, § 4º, da CF/1988 ( redação original que ainda permanece em vigor ), verbis:

CAPÍTULO II

DA POLÍTICA URBANA

garantir o bem- estar de seus habitantes.

(...)

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

O Estatuto das Cidades ( Lei Federal nº 10.257/2001 – que regulamentou o art. 182 da CF/1988 ), estabelece:

Art. 5º Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.

(...)

§ 2º O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis.

§ 3 o A notificação far-se-á:

I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração;

II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo inciso I.

(...)

Seção III

Do IPTU progressivo no tempo

(IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.

A análise dos dispositivos transcritos revela que o Município só poderá aplicar a alíquota progressiva para assegurar a função social da propriedade se: 1) houver legislação específica local indicando a área incluída no plano diretor; 2) observar os termos da legislação federal; e 3) efetuar prévia notificação do proprietário para cumprir a obrigação de utilizar adequadamente seu imóvel.

Em certa ocasião, o STF assentou:

EMENTA: PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE TERRITORIAL E URBANA - IPTU. SÚMULA 668. DIFERENÇA DE ALÍQUOTA. FUNÇÃO SOCIAL. POSSIBILIDADE.

1. Esta Corte interpretou os arts. 145, § 1º, 156, § 1º e 182, §§ 2º e 4º da Constituição, na redação anterior à Emenda Constitucional 29/2000, para fixar que a utilização da técnica de tributação progressiva para o Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbana - IPTU somente era cabível para assegurar a eficácia da função social da propriedade, atendidos os requisitos estabelecidos em Plano Diretor compatível com lei federal (cf. o RE 394.010-AgR, rel. min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ de 28.10.2004 e o RE 153.771, red. p/ acórdão min. Moreira Alves, Pleno, DJ de 05.09.1997).

2. No caso em tela, a aplicação de diferentes alíquotas para imovéis urbanos edificados e imovéis urbanos não edificados não se confunde com a progressividade do tributo, e, portanto, não fere a Constituição. Agravo Regimental ao qual se nega provimento. 1

E M E N T A: IPTU – PROGRESSIVIDADE DA ALÍQUOTA – FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE – FINALIDADE EXTRAFISCAL – NECESSIDADE DE LEI NACIONAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.

- A Constituição Federal de 1988, ao delinear o esquema normativo pertinente ao IPTU, contemplou a possibilidade de essa espécie tributária ser progressiva, em ordem a assegurar o cumprimento da função social da propriedade (CF, art. 156, § 1º, e art. 182, §§ 2º e 4º, II). O discurso normativo consubstanciado nesses preceitos constitucionais evidencia que a progressividade do IPTU, no sistema instaurado pela Constituição da República, assume uma nítida qualificação extrafiscal.

- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que a única progressividade admitida pela Carta Política, em tema de IPTU, é aquela de caráter 1

RE 595080 AgR, Relator o Ministro JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 31/08/2010, DJe 30/09/2010.

extrafiscal, vocacionada a garantir o cumprimento da função social da propriedade urbana, desde que estritamente observados os requisitos fixados pelo art. 156, § 1º, e, também , pelo art. 182, § 4º, II, ambos da Constituição da República. Precedente (Pleno). 2 (destaquei)

O Plenário da Corte Suprema , igualmente, externou a seguinte orientação:

EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 3º da EC nº 29, de 13 de setembro de 2003, que alterou o § 1º do art. 156 da Constituição Federal, instituindo a progressividade fiscal do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU. Constitucionalidade. Improcedência.

1. No julgamento do RE nº 423.768/SP, Relator o Ministro Marco Aurélio, o Plenário do STF refutou a tese da inconstitucionalidade da EC nº 29/03, na parte em que modificou o arquétipo constitucional do IPTU para permitir o uso do critério da progressividade como regra geral de tributação, em acréscimo à previsão originária da Carta Magna, calcada no art. 185, § 4º, inciso II, que trata da progressividade sancionatória do imposto pelo desatendimento da função social da propriedade imobiliária urbana. Não se vislumbra a presença de incompatibilidade entre a técnica da progressividade e o caráter real do IPTU, uma vez que a progressividade constitui forma de consagração dos princípios da justiça fiscal e da isonomia tributária.

2. Ação julgada improcedente. 3

EMENTA: - IPTU. Progressividade. - No sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real.

- Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse imposto tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com o artigo 156, § 1º (específico).

- A interpretação sistemática da Constituição conduz inequivocamente à conclusão de que o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude o inciso II do § 4º do artigo 182 é a explicitação especificada, inclusive com limitação temporal, do IPTU com finalidade extrafiscal aludido no artigo 156, I, § 1º.

- Portanto, é inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado com as

limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182, ambos da Constituição Federal.

Recurso extraordinário conhecido e provido, declarandose inconstitucional o sub-item 2.2.3 do setor II da Tabela III da Lei 5.641, de 22.12.89, no município de Belo Horizonte. 4

Analisando os dispositivos combatidos na origem e que constam do Código Tributário do Município de Sobral (LCM nº 39/2013, art. 10, § 1º – LCM nº 02/1997, art. 6º, parágrafo único), verifica-se que não houve prévia delimitação das áreas incluídas no plano diretor, bem como não constou previsão, e sequer demonstração, da efetivação de notificação do contribuinte para cumprir a obrigação de utilizar adequadamente seu imóvel em momento anterior à incidência imposto.

Essas circunstâncias evidenciam que a municipalidade não seguiu as diretrizes estabelecidas pela CF/1988 e legislação federal pertinente, tornando-se indevida a cobrança do IPTU progressivo no tempo, devendo, portanto, o contribuinte adimplir o tributo na forma simplificada sem a instituição de sanção, conforme providência adotada no juízo a quo.

Registre-se, outrossim, que a confirmação da inconstitucionalidade declarada na origem dispensa a submissão da matéria ao Órgão Especial (cláusula de reserva de plenário – art. 97 da CF/1988 e Súmula Vinculante nº 10), pois o provimento jurisdicional está em consonância com a orientação firmada no Plenário do STF:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. CLÁUSULA DA RESERVA DE PLENÁRIO. ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL PLENO DO STF. RESTRIÇÕES IMPOSTAS PELO ESTADO. LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA OU PROFISSIONAL. MEIO DE COBRANÇA INDIRETA DE TRIBUTOS.

1. A jurisprudência pacífica desta Corte, agora reafirmada em sede de repercussão geral, entende que é desnecessária a submissão de demanda judicial à regra da reserva de plenário na hipótese em que a decisão judicial estiver fundada em jurisprudência do Plenário do Supremo Tribunal Federal ou em Súmula deste Tribunal, nos termos dos arts. 97 da Constituição Federal, e 481, parágrafo único, do CPC.

2. O Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente entendido que é inconstitucional restrição imposta pelo

Estado ao livre exercício de atividade econômica ou profissional, quanto aquelas forem utilizadas como meio de cobrança indireta de tributos.

3. Agravo nos próprios autos conhecido para negar seguimento ao recurso extraordinário, reconhecida a inconstitucionalidade, incidental e com os efeitos da repercussão geral, do inciso III do § 1º do artigo 219 da Lei 6.763/75 do Estado de Minas Gerais. 5 (destaquei)

A propósito, essa controvérsia envolvendo o IPTU progressivo no tempo cobrado no âmbito do Município de Sobral já foi objeto de reiteradas manifestações desta e. Corte, que também segue o entendimento aqui esposado, senão vejamos:

EMENTA: TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO EM AÇÃO ORDINÁRIA. IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO. ART. 182, § 4º DA CF/88. Exação. REQUISITOS NÃO ATENDIDOS. AUSÊNCIA DE DELIMITAÇÃO DA ÁREA DOS TERRENOS DO APELADO. FALTA DE NOTIFICAÇÃO DO PROPRIETÁRIO DOS BENS IMÓVEIS. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO.

1. A utilização da técnica de tributação progressiva do Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana – IPTU para assegurar a função social da propriedade, somente é cabível se atendidos os requisitos estabelecidos em Plano Diretor compatível com lei federal.

2. No caso, não houve delimitação prévia das áreas urbanas suscetíveis de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, tampouco inexiste demonstração de que tenha o município apelante notificado o apelado para tanto, medida obrigatória que deve anteceder a incidência do IPTU progressivo no tempo, nos termos da Constituição Federal.

3. Recurso de Apelação conhecido e desprovido. 6

EMENTA: CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO ORDINÁRIA. COBRANÇA DE ALÍQUOTA PROGRESSIVA DE IPTU, SOB O FUNDAMENTO DE DESRESPEITO À FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL INSTITUIDORA DO IMPOSTO EM DISSONÂNCIA COM A REGRA ELENCADA NO ART. 182, § 4º, DA CF/88. DESNECESSIDADE DE SUBMISSÃO DO FEITO À RESERVA DE PLENÁRIO, PORQUANTO AMPARADA EM JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO STF (RE 209.562-1) E EM ENTENDIMENTO SUMULADO DA

CORTE CONSTITUCIONAL (SÚMULA Nº 668).

1. Antes da promulgação da Emenda à Constituição Federal nº 29 de 2000, a progressividade de alíquotas do IPTU somente se admitia com vistas ao atendimento da função social da propriedade e desde que obedecidos os requisitos dispostos no art. 182, § 4º, da Constituição Federal, quais sejam, a edição de plano diretor e promulgação de lei específica para a área nele incluída. Inteligência da Súmula nº 668 do STF.

2. No caso dos autos, entretanto, em que pese o Município aponte que as Leis Complementares Municipais visam, precipuamente, defender o cumprimento da função social da propriedade, fato é que não respeitam a regra estipulada na Constituição Federal, em seu art. 182, § 4º, pois aplicam a penalidade sem lei específica para área incluída em plano diretor e sem correspondência com lei federal.

3. Além disso, a sanção consistente na majoração da alíquota do imposto em alusão foi instituída sem prévia notificação do interessado para apresentação de defesa e sem obedecer a ordem de penalidades previstas no já mencionado art. 182, § 4º, da Constituição Federal.

4. É de salientar, em outra senda, que, após a Emenda Constitucional nº 29/2000, alterou-se o inciso I do artigo 156 para prever outros dois tipos de diferenciação de alíquota de IPTU, quais sejam: a progressividade em razão do valor do imóvel e a diferenciação da alíquota de acordo com a localização ou o uso do imóvel.

5. Indubitavelmente, ainda que se leve em consideração apenas a Lei Complementar Municipal nº 39/2013, promulgada em momento posterior à Emenda em alusão, a inovação no que diz respeito à possibilidade de cobrança de alíquotas diferenciadas de acordo com a localização ou o uso do imóvel não interfere no raciocínio até aqui dispendido.

6. Isso porque, a previsão da Lei Municipal é no sentido de se admitir a progressividade do IPTU em decorrência de eventual descumprimento de sua função social – sem, contudo, como já asseverado, respeitar a regra imposta no art. 182, § 4º, da Constituição Federal – enquanto que a inovação trazida com Emenda Constitucional nº 29/2000 previu a hipótese de cobrança diferenciada de alíquota de acordo com a localização ou o uso do imóvel, o que não é o caso dos autos.

7. Há de se ressaltar, por oportuno, que, não obstante se mantenha o entendimento firmado em primeira instância acerca da inconstitucionalidade incidental do art. 6º e seu parágrafo único da Lei Municipal Complementar nº 02/1997 e do art. 10, § 1º, da Lei Municipal Complementar nº 39/2013, mostra-se desnecessária a submissão desta demanda à regra da reserva de plenário, considerando que a decisão encontra-se fundamentada em

jurisprudência do Plenário do Supremo Tribunal Federal (Recurso Extraordinário nº 209.562-1) e em entendimento sumulado da Corte Constitucional (Súmula nº 668), tudo em consonância com os arts. 97 da Constituição Federal e 949 do Código de Processo Civil.

8. Por fim, tomando por base a condenação sucumbencial feita na sentença que estimou os honorários em 10% sobre o valor atribuído à causa, majora-se, em consideração o trabalho adicional realizado em segunda instância, para perfazer o percentual de 15% (quinze por cento), aplicando-se o § 11 do art. 85 da Lei nº 13.105/2015.

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDAS E DESPROVIDAS. SENTENÇA MANTIDA COM A DEVIDA MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA EM SEDE RECURSAL. 7

Para finalizar, visualizo que o Município de Sobral se encontra isento do pagamento das custas processuais, conforme expressa previsão legal, a saber, o art. 5º, inciso I da Lei nº 16.132/2016, verbis:

Art. 5º São isentos do pagamento de despesas processuais:

I - a União, os Estados, os Municípios , os Territórios Federais, o Distrito Federal e as respectivas autarquias e fundações; (destaquei)

Não obstante a clareza da norma, ocorreu, na sentença, equivocada condenação, razão pela qual o provimento merece reforma nesse ponto, somente! Essa questão pode e deve ser examinada, pois diz respeito aos ônus sucumbenciais, revelando-se matéria de ordem pública aferível, até mesmo de ofício, por meio do efeito translativo do recurso de apelação.

ISSO POSTO,

conheço do apelo, para dar-lhe parcial provimento , reformando parcialmente a sentença, unicamente para excluir da condenação a obrigação imposta ao Município de Sobral de pagamento das custas processuais, em face da isenção legal, mantendo-a inalterada nos demais capítulos.

É como voto.

Fortaleza, 2 de setembro de 2019.

Antônio Abelardo Benevides Moraes

Desembargador Relator

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